李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）

近日，為深入貫徹中央城市工作會議精神，落實《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》（簡稱《意見》），住房城鄉建設部組織編制并印發了《城市更新規劃編制導則》。

此前，中央時隔十年再次召開城市工作會議。這次會議召開有兩個重要背景，一是我國城鎮化從快速增長期轉向穩定發展期。我國城鎮化率年均增長從2011~2020年的1.4個百分點降至近年來的0.8個百分點，增速出現放緩。未來10年，預計城鎮化率增速會降至0.5個百分點左右；二是城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，以房地產和土地財政為特征的城市外延式擴展式微。“兩個轉向”的形勢判斷，對城市工作轉向提出了新要求。

為此，會議提出了“五個轉變”的重要原則，即轉變城市發展理念，更加注重以人為本；轉變城市發展方式，更加注重集約高效；轉變城市發展動力，更加注重特色發展；轉變城市工作重心，更加注重治理投入；轉變城市工作方法，更加注重統籌協調。某種程度上講，房地產快速發展是增量時代的必然產物，當城市架構的四梁八柱搭建好以后，城市工作轉型到在“現狀圖”上更新時，房地產也要告別為城市融資和“單邊發展”的增量模式。

基于此，此次會議在部署城市工作7方面重點任務時提出，加快構建房地產發展新模式，穩步推進城中村和危舊房改造。關于房地產新模式，這幾年國家及行業管理部門一直在探索實施，部分成果落地效果也很好。比如，租購并舉的住房供應模式，在熱點一二線城市成效顯著。在一二線熱點城市，規模化住房租賃（含長租公寓、保租房）占市場份額的10%~15%，并還在進一步提升；行業融資方面，以白名單為載體的項目法人實體地位和資金封閉運轉已形成。

同時，在現房銷售制度、預售監管模式，配租加配售的保障性住房制度等方面，相關的新模式也日漸成熟，其他領域的探索在漸次落地的過程中。就房地產新模式而言，此次會議強調穩步推進城中村和危舊房改造。之所以更加聚焦，主要是從存量提質增效（而非增量大拆大建），從關注人的發展導向（而非見物不見人），從“治理為重”（非“建設為重”），從產城人統籌協調（而非房地產單邊突進）等角度，來全面看待和部署新時期的舊改工作。

此次會議明確提出以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升。5月15日發布的《意見》，對新時期的城市更新做了全新部署。在城中村改造方面，提出加快實施群眾改造意愿強烈、城市資金能平衡、征收補償方案成熟的城中村改造項目。這意味著，只有存在明顯的安全和消防隱患，公共配套短板缺失嚴重的城中村，才會納入到拆除式改造范疇，而這只是先決條件。

同時，還要具備改造方案成熟、資金能夠平衡兩個硬性要求。前者意味著，包括安置房同步規劃、建設和交付，保障性住房和城中村改造相結合（比如廣州、深圳要求拆除式的城中村改造，要配建5%~10%的保障性住房），按照文明城市配套市政和公服等公共設施等等，這些規劃指標都要落地，以滿足高質量推進城中村改造的要求；后者則意味著，改造后收儲的地塊能順利出讓并覆蓋改造投入。從實操來看，符合上述條件的城中村改造較少。

這也揭示了，必然要告別大拆大建的城中村改造舊模式，轉向整治提升為主的存量利用和提質階段，即以安全為底線，以文明城市為參照，以改善居住環境和生態為主要改造內容，以著力建設舒適便利的宜居城市為主要目標，物的改造與社會治理（城市公共治理覆蓋到城中村）統籌協調，將是新時期城中村改造的核心架構。這不僅是“五個轉變”重要原則的彰顯，也回答了城市發展為了誰、依靠誰以及建設什么樣的城市、怎樣建設城市等重大理論和實踐問題。

也就是，通過完善城中村內部居住環境、生態環境，推動城中村公共服務、社會治理與城市均等化，使已進入城市的2.6億外來人口、新市民，不僅能獲得區位優、成本低（生活成本和租住成本）、配套好的居住場所，還能通過城市治理覆蓋到城中村，而融入到城市，成為真正的市民。這也是打造城市新增長動力的重要切入點和組成。

在危舊房改造方面，《意見》提出，加快拆除改造D級危險住房，通過加固、改建、重建等多種方式，積極穩妥實施國有土地上C級危險住房和國有企事業單位非成套住房改造。城鎮化高峰過去以后，盡管新增住房建設減少，但建成的房屋逐步步入中年、中老年階段，部分房屋出現安全隱患，包括老舊小區改造、危舊房改造在內，存量提質不僅提高供給效率，還能激發業主二次裝修的需求。

此次會議上，7大任務中排在第二位的是，著力建設富有活力的創新城市，其中就包括“依靠改革開放增強城市動能，高質量開展城市更新，充分發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用”。新一輪城中村改造中，若公共服務能均等化，新市民能融入城市，房地產作為支柱產業，作為大宗消費品的特性就會彰顯出來。甚至，汽車、住房（長租和“由租轉買”）等大宗消費需求也會釋放出來。

基于以上分析，如果住區的軟硬件都能夠補上，城中村改造實現新市民“安居樂業”，相當于修復了房子的居住屬性、需求基礎，也夯實了樓市回穩的基礎。住建部發布的《城市更新規劃編制導則》，對城市更新項目推進，明確了從規劃到策劃，再到方案的清晰的技術路線。考慮到財政和金融專項扶持開始啟動，更新作為城市增長新動力的效果也將開始全面顯現。