21世紀經(jīng)濟報道見習(xí)記者 鐘雨欣 北京報道
“盡管我國在共享經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展，無論是業(yè)態(tài)模式，還是法律規(guī)制，都取得了一定的成果，但是共享經(jīng)濟的發(fā)展仍然面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。”北京師范大學(xué)法學(xué)院和澄觀治庫聯(lián)合發(fā)布的《中國共享經(jīng)濟規(guī)制研究報告（2018-2022）》指出，共享經(jīng)濟不但將繼續(xù)承擔(dān)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展的重任，還必須實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的萌生，也是對規(guī)制創(chuàng)新能力的再考驗。
報告包括四個部分，總報告針對2018-2022年我國共享經(jīng)濟行業(yè)發(fā)展歷程及現(xiàn)狀、共享經(jīng)濟規(guī)制歷程及現(xiàn)狀、共享經(jīng)濟未來發(fā)展及規(guī)制趨勢等方面進行了整體分析。三個分報告則針對共享民宿、網(wǎng)約車、共享兩輪車規(guī)制進行了重點研究。
總報告指出，2018年以來，共享經(jīng)濟進入深度調(diào)整、逐步成熟的新階段，政府監(jiān)管力度加強，行業(yè)發(fā)展回歸理性。共享經(jīng)濟完成了“中國化”，成功發(fā)展出一批經(jīng)營穩(wěn)定的本土共享經(jīng)濟企業(yè)，憑借互聯(lián)網(wǎng)科技創(chuàng)新優(yōu)勢，成為了社會經(jīng)濟發(fā)展的新動能。疫情發(fā)生以來，共享經(jīng)濟在保主體促就業(yè)穩(wěn)民生方面也發(fā)揮了重要作用。
9月9日，在“中國共享經(jīng)濟規(guī)制報告（2018-2022年）發(fā)布會暨共享兩輪車合作治理學(xué)術(shù)研討會”上，與會專家就共享經(jīng)濟的內(nèi)涵及外延、共享經(jīng)濟與租賃經(jīng)濟的關(guān)系、數(shù)據(jù)共享、行業(yè)規(guī)制等問題發(fā)表了意見和建議。
網(wǎng)約車：強監(jiān)管成主流 行業(yè)合規(guī)加速
針對網(wǎng)約車規(guī)制的分報告對近五年來中央和地方政府規(guī)制依據(jù)、規(guī)制措施和相關(guān)法律問題進行了梳理。
在規(guī)制措施方面，2018-2022年，中央和地方監(jiān)管機構(gòu)綜合運用數(shù)量控制、入駐式檢查、行政約談和行政處罰等多種手段進行規(guī)制，隨著網(wǎng)約車規(guī)制日趨成熟，政策制定與執(zhí)法之間的偏差逐漸縮小。
值得注意的是，近五年來全國網(wǎng)約車訴訟逐年遞增，司法重點逐漸轉(zhuǎn)移。2018-2022年，全國網(wǎng)約車一審民事、刑事、行政案件增長迅速，其中2018年、2019年、2020年較上一年度分別有69%、136%及44%的增幅。
民事案件比例最高，主要涉及保險理賠、網(wǎng)約車平臺公司的賠償責(zé)任、網(wǎng)約車平臺公司與司機之間的關(guān)系等法律問題；行政案件主要涉及行政處罰、行政強制、行政許可、政府信息公開等行政行為；刑事案件涉及的罪名包括故意傷害罪、盜竊罪、搶劫罪等。報告分析指出，司法審查的重點由聚焦于應(yīng)否實施行政處罰轉(zhuǎn)為聚焦于如何規(guī)制，關(guān)注與網(wǎng)約車經(jīng)營作為共享經(jīng)濟相匹配的規(guī)制路徑。
自2021年以來，“強規(guī)制”成為主流，促進行業(yè)規(guī)范發(fā)展。此外，聚合打車平臺興起，平臺模式走向多元化，相關(guān)法律法規(guī)存在一定空白，需要進一步厘清責(zé)任邊界。報告指出，采取多部門聯(lián)合規(guī)制、多方發(fā)力整治網(wǎng)約車服務(wù)亂象，是確保網(wǎng)約車在法治道路上規(guī)范行駛的必要舉措。
報告對下一階段網(wǎng)約車規(guī)制的趨勢進行了分析。未來，更新地方細則，降低網(wǎng)約車車輛和司機準入門檻，持續(xù)優(yōu)化網(wǎng)約車營商環(huán)境或成為大趨勢。優(yōu)化規(guī)制手段，降低規(guī)制成本；強化平臺安全，規(guī)范數(shù)據(jù)管理；加快推進合規(guī)，嚴厲打擊違規(guī)；關(guān)注社會公平，平衡新舊業(yè)態(tài)等應(yīng)成為接下來的規(guī)制重點。
共享兩輪車：加強事中事后監(jiān)管 政企合作探索新治理路徑
“共享兩輪車能夠充當(dāng)城市交通的‘毛細血管’，補充完善公共交通，符合綠色低碳出行、資源共享等未來趨勢。”在9日下午的共享兩輪車合作治理學(xué)術(shù)研討會上，與會專家充分肯定了發(fā)展共享兩輪車的積極意義。
同時，與會專家指出，曾經(jīng)困擾共享單車行業(yè)發(fā)展的諸如企業(yè)收取用戶押金、隨意投放車輛等問題已經(jīng)有所改觀，但停放難、調(diào)度難、維修保養(yǎng)難等問題長期客觀存在。而與共享單車相比，共享電動車的規(guī)制在各地差異較大，行業(yè)發(fā)展仍存在諸多不確定性。此外，專家們針對共享兩輪車地方準入、行政收費、違章占道等熱點問題進行了交流研討。
《共享兩輪車規(guī)制研究（2018-2022）》及《中國共享兩輪車規(guī)制主要法律問題研究》兩份報告詳細分析了共享兩輪車行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、規(guī)制現(xiàn)狀，并針對目前存在的規(guī)制難點提出意見建議，展望未來的規(guī)制趨勢和途徑。
報告指出，共享兩輪車行業(yè)已經(jīng)從增量時代進入存量時代，各家企業(yè)從粗放式運營轉(zhuǎn)向精細化運營。目前有多地都出臺了治理共享兩輪車的規(guī)范文件，但規(guī)范依據(jù)效力層級普遍較低，監(jiān)管“一城一策”，且存在“九龍治水”現(xiàn)象。
具體而言，報告提出，共享兩輪車的政府監(jiān)管原則上屬于地方事務(wù)，但對于行業(yè)發(fā)展的整體方向、準入等行政許可的設(shè)置和收費的合法性依據(jù)等問題應(yīng)當(dāng)由中央政府作出統(tǒng)一規(guī)定，以建構(gòu)符合國內(nèi)統(tǒng)一市場的要求。報告建議，事前許可的做法可以通過加強事中事后監(jiān)管來實現(xiàn)科學(xué)合理的監(jiān)管目標。
“以共享兩輪車行業(yè)為代表的新業(yè)態(tài)，與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)之間存在著本質(zhì)區(qū)別。探索出一條適合共享兩輪車行業(yè)發(fā)展需要的規(guī)制模式，成為了當(dāng)前擺在我國理論界和實務(wù)界面前的一道難題。”報告認為，應(yīng)當(dāng)進一步深化規(guī)制模式改革，探索出一條政府各部門之間以及政府與行業(yè)協(xié)會、企業(yè)之間合作規(guī)制的道路。
報告指出，共享兩輪車是數(shù)字經(jīng)濟和共享經(jīng)濟的重要組成部分，作為公共服務(wù)的重要補充應(yīng)得到大力支持。相關(guān)部門對共享兩輪車的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅持包容審慎，做到規(guī)制不缺位，同時把握好規(guī)制的“度”，避免出現(xiàn)規(guī)制寬松軟或過多過細的問題。建議相關(guān)部門在出臺相關(guān)規(guī)范性文件之前對市場環(huán)境進行充分調(diào)查，破除不合理的準入壁壘或要求，充分發(fā)揮市場調(diào)控的作用，保障共享單車企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。
同時，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的橋梁作用，推動企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任和社會責(zé)任，將企業(yè)自我規(guī)制與政府規(guī)制、行業(yè)協(xié)會規(guī)制相結(jié)合，以期實現(xiàn)共享兩輪車行業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。
共享民宿：亟需明確法律性質(zhì)和準入規(guī)則
“共享民宿發(fā)展有充分的正當(dāng)性和市場基礎(chǔ)，也受到一些合法性以及社會爭議的困擾。從規(guī)制的角度，尚未建立起一套體系完整、路徑清晰的規(guī)制體系，尚缺乏全國性的行業(yè)準入和管理流程。”
在報告研究團隊看來，發(fā)展共享民宿有助于增加城鄉(xiāng)居民收入、拓寬就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道、助力智慧城市建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，但也面臨著諸多問題，如標準化規(guī)范不足、存在安全和隱私泄露風(fēng)險、加劇社區(qū)矛盾等等。
目前共享民宿行業(yè)規(guī)制的現(xiàn)狀如何？報告整理了國家及地方層面的相關(guān)政策法規(guī)內(nèi)容，在國家層面，一方面堅持“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”，另一方面強化共享民宿領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)制和規(guī)范；在地方層面，多地政府陸續(xù)出臺鼓勵和規(guī)范民宿發(fā)展的文件，先行探索民宿管理辦法的合法化路徑。
報告總結(jié)了共享民宿面臨的爭議問題：一是法律性質(zhì)界定存在分歧，既可被視為“經(jīng)營場所”，又可被視為“租賃房屋”，缺乏統(tǒng)一的認定和規(guī)制標準。二是立法制度供給不足，缺乏具有可操作性的行業(yè)管理的全國性立法或法律解釋。三是市場準入存在梗阻，現(xiàn)行準入條件流程多、要求嚴、門檻高，使大量潛在經(jīng)營者望而卻步。四是行業(yè)服務(wù)標準化有待完善，亟需進行有針對性的分類規(guī)制。五是規(guī)制主體職權(quán)分散，難以形成合力。
民宿行業(yè)不同于傳統(tǒng)酒旅業(yè)、房屋租賃業(yè)，具有特殊性，難以簡單套用現(xiàn)有的法律法規(guī)。報告指出，破解當(dāng)前的困局，政府需要轉(zhuǎn)變規(guī)制理念，進行立法和制度創(chuàng)新，明確共享民宿法律地位和準入規(guī)則，為共享民宿發(fā)展提供良好的制度土壤。平臺企業(yè)應(yīng)該注重履行主體責(zé)任，在實現(xiàn)經(jīng)濟效益的同時兼顧好社會效益。
