21世紀經(jīng)濟報道記者楊志錦 上海報道 今年專項債發(fā)行較慢引起市場關注。據(jù)企業(yè)預警通統(tǒng)計，今年一季度新增專項債發(fā)行6341億，僅完成提前批額度的27.8%。
21世紀經(jīng)濟報道記者采訪了解到，其原因在于去年增發(fā)國債在今年一季度可形成部分實務工作量，因此地方債發(fā)行提速的要求并不急迫；去年四季度相關部門主要聚焦于增發(fā)國債項目的申報和審核，專項債提前批額度下達和項目申報的時點較晚。此外，雖然地方可通過“綠色通道”提前發(fā)行專項債，但仍面臨一定風險。
考慮到項目審核結果即將反饋，二季度專項債發(fā)行大概率提速。再考慮到普通國債、超長期特別國債的發(fā)行，今年二季度政府債的凈融資規(guī)模或達到3.2萬億元左右，相比去年同期翻倍，這將推動二季度社融穩(wěn)步增長。在地方債發(fā)行放緩等因素影響下，一季度長期及超長期國債收益率大幅下行，但隨著二季度政府債發(fā)行放量，債市或出現(xiàn)調整。
項目申報啟動晚
企業(yè)預警通數(shù)據(jù)顯示，今年一季度新增專項債、新增一般地方債發(fā)行規(guī)模分別為6341億元、2081億元，分別占今年提前批額度的27.8%、48.2%。相比此前年份，今年一季度新增地方債的發(fā)行節(jié)奏偏慢，尤其是新增專項債，一些市場人士將其與2021年類比。
2021年新增地方債3月份才開啟發(fā)行，一季度發(fā)行規(guī)模不到提前批額度的2%。時任財政部副部長許宏才2022年1月在全球財富管理論壇上海峰會解釋稱，財政政策注重預調微調，結合經(jīng)濟形勢及時響應。針對經(jīng)濟形勢的變化，相機調整財政支出的力度和節(jié)奏，更好地熨平經(jīng)濟的短期波動。比如2021年一、二季度國內生產(chǎn)總值分別增長18.3%、7.9%，經(jīng)濟恢復總體好于預期，穩(wěn)增長壓力相對較小，適當放緩了地方政府專項債券的發(fā)行速度，避免推高價格水平和導致經(jīng)濟過熱。
但今年的經(jīng)濟情況與2021年明顯不同。一方面，當前物價偏低，PPI同比連續(xù)17個月為負值，CPI也在0左右波動；另一方面，因為疫情沖擊2020年一季度GDP負增長，2021年要實現(xiàn)6%以上的增長目標壓力不大，而今年上半年并不具備低基數(shù)優(yōu)勢，要實現(xiàn)5%左右的增長目標仍有較大壓力。
記者采訪的多位地方財政人士認為，今年專項債發(fā)行較慢的一個原因是去年增發(fā)國債在今年一季度可形成部分實務工作量，因此地方債發(fā)行提速的要求并不急迫。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，今年1-2月基礎設施投資增長6.3%，比上年加快0.4個百分點。
根據(jù)全國人大常委會授權，中央財政在去年四季度增發(fā)萬億國債，重點用于災后恢復重建、重點防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程等領域項目建設，其中大部分資金結轉到今年使用。
3月21日，國家發(fā)改委副主任劉蘇社在回答21世紀經(jīng)濟報道記者提問時表示，到今年2月，發(fā)展改革委已經(jīng)分三批下達完畢1萬億元增發(fā)國債項目清單，增發(fā)國債資金已經(jīng)全部落實到1.5萬個具體項目。“從目前掌握情況看，相關項目建設正在抓緊有序推進，比如北京市、河北省的項目開工率分別達到了48%、45%。”劉蘇社當時稱。
另一個原因是，去年四季度相關部門主要聚焦于增發(fā)國債項目的審核和申報，專項債提前批額度下達和項目申報的時點較晚。“通宵達旦，達旦通宵。”西部省份某地市發(fā)改委投資科科長如是總結去年萬億國債項目申報的工作狀態(tài)。
實踐中，專項債發(fā)行前需經(jīng)過項目申報及審核、額度下達、納入地方預算等必要程序，其中國家發(fā)改委和財政部均會組織項目申報和審核。從過往看，項目申報和額度下達工作提前進行，與專項債發(fā)行的時點間隔至少一個月。
額度下達方面，記者了解到，去年底監(jiān)管部門向地方下達了2024年提前批地方債額度2.71萬億元，其中專項債、一般債額度分別為22800億元、4320億元。這一下達時點相比往年（一般在11月）要晚，相比2021年（當年3月初）則要早。在今年1月份召開的省級兩會上，地方將獲得的限額提交當?shù)厝舜髮徸h并獲通過。
項目申報方面，監(jiān)管部門2月初組織地方申報2024年第一批專項債項目，2月底之前地方已將專項債項目清單上報，但截至目前監(jiān)管部門尚未反饋審核結果。不過監(jiān)管部門也提出，符合條件的存量續(xù)發(fā)項目可提前發(fā)行專項債，這類項目需滿足以下條件：前兩年一次性通過國家發(fā)改委和財政部審核、前兩年已發(fā)行專項債券、項目沒有發(fā)生實質性變化等。
當前已發(fā)行的專項債均通過“綠色通道”發(fā)出，對應的項目均是往年已發(fā)債項目（意味著此前年份已通過兩部委審核）且發(fā)債資金還有缺口。比如1月29日廣東省發(fā)行的專項債中，廣州市軌道交通十一號線工程項目總投資420億元，擬發(fā)行專項債總金額96.8億元，其中已發(fā)行專項債48.6億元，本次擬再發(fā)行專項債12.72億元。
“現(xiàn)在還在等反饋審核結果，雖然可以通過存量續(xù)發(fā)項目先發(fā)專項債，但是存量續(xù)發(fā)項目還是要再次上報審核，如果審核不通過，相關專項債資金要被收回并調整到其他項目，這也是一個潛在的風險點。”西部省份某地市財政系統(tǒng)人士稱。
二季度供給壓力驟增
國債方面，財政部國庫司司長李先忠今年2月在國新辦發(fā)布會上表示，我們將在全國人大審查批準的國債余額限額內，擬靠前安排發(fā)行，為保障必要的支出強度提供支撐。發(fā)行上也確實如此，據(jù)企業(yè)預警通數(shù)據(jù)，今年一季度國債凈融資為4825億元，相比去年同期增加近2000億；占今年中央財政赤字的14.4%，而過去五年這一數(shù)值有時為負，最高也僅9.4%。
市場認為，今年普通國債的靠前發(fā)行可能在為二季度超長期特別國債的發(fā)行讓路。今年政府工作報告提出，為系統(tǒng)解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，今年先發(fā)行1萬億元。
3月29日，二季度國債發(fā)行計劃出爐，財政部通知稱“記賬式附息（超長期）國債發(fā)行安排另行公布”。從目前的發(fā)行計劃擺布來看，4-6月期間記賬式國債每月均存在一個空檔周，分別是4月15-19日、5月27日-6月1日、6月17-21日，疊加4月單只國債發(fā)行規(guī)模放量，市場認為，5月、6月空檔周發(fā)行超長期特別國債的概率較大。
與此同時，地方債在二季度放量的概率也較大。記者從多位地方財政、地方債承銷行人士處了解到，監(jiān)管部門并未明確提出今年提前批地方債的發(fā)行時限要求，但一些經(jīng)濟大省傾向于在6月底前完成提前批地方債的發(fā)行。
當前提前批地方債剩余額度約1.9萬億元，如按二季度發(fā)完九成計算，二季度新增地方債預計發(fā)行1.7萬億，環(huán)比一季度增加一倍，相比去年同期增加50%。如果再加上超長期特別國債（按二季度發(fā)完80%計算）、普通國債（按過去五年二季度普通國債凈融資占中央財政赤字平均值的24%計算），今年二季度政府債的凈融資規(guī)模或達到3.2萬億元左右，相比去年同期翻倍，這將推動今年二季度社融穩(wěn)步增長。
政府債供給增加也將對市場流動性及債市帶來影響，但還需要考慮兩大不確定因素。一是政府債的統(tǒng)籌發(fā)行。從過往看，監(jiān)管部門會統(tǒng)籌各類政府債券的發(fā)行，避免對市場造成重大沖擊。比如2020年前5月主要發(fā)行提前批地方債，6-7月集中發(fā)行抗疫特別國債，此后發(fā)行地方債剩余部分；2023年前9月發(fā)行新增地方債，10月發(fā)行特殊再融資債，11月、12月發(fā)行增發(fā)國債。
財政部下屬雜志《中國財政》2020年6月報道，為保障抗疫特別國債平穩(wěn)順利發(fā)行，財政部充分考慮現(xiàn)有市場承受能力，加強與一般政府債券發(fā)行的統(tǒng)籌，適當減少6、7月份一般國債、地方債發(fā)行量，為特別國債發(fā)行騰出市場空間，按照大體均衡的原則，盡可能平滑各周發(fā)行量，穩(wěn)定市場預期。
如果二季度集中發(fā)行超長期特別國債，那么監(jiān)管部門可能會適當減少新增地方債、普通國債的發(fā)行，二季度政府債凈融資規(guī)模將低于3.2萬億，但高出去年同期相當規(guī)模應該是大概率事件。
二是超長期特別國債的發(fā)行方式及央行貨幣政策的操作。實踐中由于從發(fā)債到支出存在一定時間差，認購政府債券的銀行與接收財政支出的銀行也往往不同，政府債券的集中大量供給仍需央行做好流動性安排，央行一般會前瞻性通過降準、MLF、公開市場操作等多種渠道加大流動性供應。
國盛證券首席固收分析師楊業(yè)偉表示，未來幾個月政府債券供給預計將放量，這將一定程度上帶來供給壓力，緩解當前資產(chǎn)荒狀況。但考慮到央行投放資金對沖，財政資金撥付效率會相對高于去年四季度，以及今年財政資金杠桿效應的下降，尚不足以形成債市趨勢性調整行情。
4月1日債市整體走弱，5年期國債活躍券“23附息國債22”收益率上行2.25BP，30年期國債活躍券“24附息國債23”收益率上行2.3BP，其原因包括，二季度政府債供給放量、周末公布的3月官方PMI數(shù)據(jù)超預期等。
